为探索新时期扶贫工作新途径，变输血式扶贫为造血式扶贫，我和张明华同志一道于2007年11月赴贵州省威宁县石门乡进行实地调研，主要了解由香港乐施会支持现已村民自主管理的石门乡社区信贷项目。期间，我们走访了石门乡的新营社区和荣合社区，与社区社员、社区信贷管委会，基层干部进行了广泛的交谈，并与石门乡政府、威宁县扶贫开发办、威宁县乡村扶贫发展促进会相关人员进行深入细致的座谈。我们通过调研认为，贫困地区立足实际，尊重民意，自主参与，创新机制，设立发展基金，开展以村民为主的社区信贷，对于创新财政扶贫资金使用方式，解决群众贷款难问题，加快农村脱贫致富步伐，实现农村经济可持续发展，具有十分重要的意义，同时也是促进农民组织化、农业产业化、管理民主化的有效手段。

一、项目区基本情况

威宁彝族回族苗族自治县属国家级贫困县,为典型的喀斯特岩溶山区,是贵州省海拔最高的县,平均海拔2200米,号称贵州屋脊，全县总面积6295平方公里,是贵州省面积最大的县，倒春寒、春旱、冰雹、伏旱、洪涝等自然灾害频繁，粮食作物以土豆、玉米、荞麦为主,且产量受气候的影响极大,粮食不能自给;全县辖35个乡镇，610个村，10个居委会，总人口116万，其中农业人口111万，约占全县总人口的96%，2006年底，全县国内生产总值28亿元，财政收入2.97亿元，全县有29.49万人未解决温饱，占全县农业人口总数的26.56%，农民人均占有粮食307公斤，农民人均纯收入1745元，是一个集“老、少、边、穷”于一体贫困地区。
这次我们调查的石门乡，位于威宁县西北部，地处云南、四川、贵州三省交界，东南距威宁县城140公里；东北距云南彝良60公里；西北距昭通40多公里,系黔西北高寒偏僻山区，地理状况复杂，山势陡峭土地贫瘠，自然条件极其恶劣。全乡辖区面积143.5平方公里，辖14个行政村，82个村民组，人口约1.5万，少数民族占27%，系威宁县最艰苦的地区之一。该乡虽然地域辽阔，但没有水田，有效耕地也很少，旱地里种植的全是玉米和土豆，由于地处边远交通不便，这些出产根本就不能转化成为商品，群众生活十分艰难。村民的居住条件差，大多是一层的石头平顶屋，像新营社区有的组，几乎全是清一色的茅草屋。茅草屋里人畜混居，卫生不堪入目。由于喀斯特地貌储不住水，几乎所有的村寨都饮水困难，即使有水源，也因为煤层污染不适合饮用，90%的人口都慢性氟中毒，许多人30岁以后牙齿就脱光了。关于人均收入，石门乡公布的官方数字是1200元。通过我们在几个村寨的实际调查，实际数字估计在600-800元。而有的村组，群众的人均收入估计在200-500元之间。就是石门乡政府的所在地，也是难以想象地贫困。一条不足百米的陡坡路，就是所谓的街道，路上全是稀泥和牲畜粪便，最高最好的房子也就是一间门面的三栋两层砖屋，乡政府的办公楼还是借用百年以前英国传教士修建的石头屋（据乡政府介绍，年底宗教局要收回，乡政府办公场地还没着落），乡医院是一个只有两间门面的小平房，我们去的时候还关了门上了锁。石门之行给我们的总体印象是，这是一个极度贫困的地方，也是一个需要关注和援助的地方，更是一个充满诚信和希望的地方。

二、项目实施背景

香港乐施会是一个在香港注册的发展及救援机构，资金来源于市民和香港政府，是国际乐施会成员之一。其宗旨是：跨越种族、性别、宗教和政治的界限，与贫穷人一起面对贫穷和苦难，让所有人都得到尊重和关怀，使其享有食物、居所、就业机会、教育以及医疗卫生等基本权利，在持续发展中建设一个公平的世界。乐施会以贫穷人为伙伴，秉承助人自助的精神，致力推行长远发展项目，增强贫穷人战胜困难改善自我生活的能力和信心。在乐施会的所有项目中，他们十分注重基层群众的苦干精神，十分相信蕴藏在基层群众身上的知识和智慧。1992年来大陆设立办事处开展扶贫发展工作，同年，其驻华代表本诺·费立波的推介下来贵州与威宁县人民政府签订合作协议实施长线扶贫发展工作。1994年在威宁县的石门乡开展综合扶贫发展项目。社会信贷是香港乐施会援助威宁综合扶贫发展项目的主要内容之一。

本诺·费力波，澳大利亚人，2000年前是国际凯尔组织驻华代表，在威宁开展养殖扶贫项目，1999年学潮后，凯尔国际撤出威宁，本诺·费力波此时已与当地农民共同生活开展扶贫，有很深的感情，遂将香港乐施会项目引入威宁。

1993至1999年乐施会资助威宁县进行扶贫发展项目使4个乡镇的112个自然村分别得到了养猪贷款,畜牧业技术,种植地膜苞谷,仿GB(中心收放模式)小额信贷等项目活动,项目运作期间效果显著,但由于单个项目效果抵御自然灾害和抗拒市场风险的能力非常脆弱，项目结束后农户返贫现象极其严重,如1994年开始实施的养母猪项目,效果十分显著,但当农户利用所学到的技术大力发展仔猪生产时,由于市场饱和,就出了农户因仔猪没有销路而不得不将辛苦养起来的仔猪丢弃,苦不堪言；对于用借贷乐施会项目贷款几百至千元人民币做发展项目的农户来说,打击是致命的，教训也是深刻的。回顾项目发展历程,威宁县乐施会项目办认为扶贫发展是综合性的,持久性的一个课题,不能盲目行事，广种薄收是行不通的，也是没有效益的。于是将项目范围由原来4个乡镇的112个自然村收缩为石门乡的7个自然村。2000年7月,乐施会威宁项目办从加强社区自身能力建设着手,倾向于对社区组织管理层和社区协助者的能力培养,加强社区村民参与意识、互助、性别意识和能力培训,推动社区自我管理下的社区信贷,先后投入资金 26.5万元，用于社区综合发展，以解决群众贷款难为扶贫发展工作的主要方向,探索促进大多数贫困社区自我约束、自我发展的信贷经验。

三、项目运作情况

2000年以来,由香港乐施会支持，在石门乡新营、新寨、苏科寨、荣合、祖基、高原、卡房7个社区先后发放社区发展基金26.5万元，6年来,此资金在社区有效滚动,由社区自我评估,自收自贷,自我管理账务,项目人员负责协助、监督、培训等,资金一直在社区正常运转, 这种 “社区发展基金”管理模式设计精妙、富有特色。他们将社区的农户按照相同的贷款需求时间编成若干个五户小组（不需抵押，但小组成员责任利益关联），不同社区依据自已的特点制定不同的收放贷款日期。如新营社区是每月18日集中开会还款和放款，前面贷款农户的还款，大约是后面农户需要的贷款，一环扣一环，结算、监督、审计以及利息收入的处置都是公开透明的，用村民大会，现场办公的形式完成的。整个管理几乎没有成本（前10年社区管理人员没拿一分报酬，到2007年在县项目办的要求下，管委会成员才按每个工作日补助误工补贴10元），回款贷款运转有条不紊。

以石门乡荣和社区为例：全社51户，2001年2月根据社区发展委员会全体社员的要求，乐施会赠与发展基金本金35700元（户均700元）。随即，社区选举产生“发展基金”管理小组。选举产生了邱广勇（不识字）为组长的五人小组（有会计、出纳、监委）。五人小组多次组织社员讨论达成一致：每户贷款上限1500元，贷款期限6——12月；相同贷款时间的农户自愿组成“五户联保”（不超过8户为限，相互担保，一户还不上款，另外四户愿意帮助垫上；相互审查、监督贷款用途；相互帮助制定发展计划、分享发家致富经验）；一次贷款，分次（半年或一年）偿还，假如贷1500元，每月连本带息还款135元（1000元年息80元）；每月18日为约定的公开还款和贷款日，上期贷款户的当月还款保证当月需要资金农户的贷款，利息归公（当场转社区发展委员会管理）；贷款主要用于种植和养殖。

通过两年运转下来，回款率100％，积累利息5000多元。生产有了很大的发展，土豆、玉米产量翻了番，养猪由户平均2头发展到户平均8头。经济发展了，社员们有了新的需求。2003年下半年，他们对“社区发展基金”进行了改进，将5000元利息转为发展基金本金，本金充实为41000元。一半资金按照原来的方式运作，另一半的资金主要用于支持部分农户做小生意（百货、牛马交易、肥料、大米兑换土豆玉米等），可以短期贷款（一个星期都可以），最长期限不超过半年，贷款最高不超过3000元，要有四户农户用大牲口担保。贷款的利息相对较高，根据贷款期限的长短浮动，最高的2％（100元月息2元），最低1％。利息收入转入助学基金或合作医疗基金的本金。这次改革，大大的促进了荣和的小商小贩经济的发展，仅做牛马生意的农户就有了8户，每年“收购——寄养（育肥）——交易”牛马超过1000头。

回顾乐施会在石门乡的扶贫帮困历史，他们所走过的，也是一条不断探索、不断完善的曲折之路，群众也经历了由输血式扶贫到造血式发展的艰难抉择。就是现在在石门乡7个社区已经成功推行的“社区发展基金”、民主管理、自主参与、自我壮大的模式，也是经过了若干年的苦苦探索才成功的。6年来，石门乡社区发展基金没有出现一分坏帐，还贷率100%,平均资金年周转率为98%,基金使用率达192%，成为村民生产生活不可缺少的垫本，真正成为社区社员的“乡村银行”。到2006年8月，乐施会项目终止，将基金无偿赠予7个社区时，基金本息已滚动发展到38.574万元，比2000年净增12.074万元。

四、项目作法及成效：

一是坚持社员自主，激发内在动力，“社区发展基金”会由社员自主参与建立。对于会员的入会的标准、管委会成员推选、基金管理制度、日常怎么运作、利息如何处置等，这些事情全由社区成员自己讨论，县项目办和乡政府可以对讨论的结果提出疑问，激发他们更深入的讨论，但社区项目设计时规定，决不允许有行政干预行为，决不可以代劳代办。这样做，社区信贷可能需要一段时间，但在这段过程中，是发现问题、沟通协商、达成共识、共同建设的过程。有了这样的过程，运作起来就格外顺畅。由于项目的过程是由社员亲自参与运作，促使他们对“社区发展基金”产生拥有感、成就感、自豪感、责任感。通过上述举措，使社区农户认识到自已的基金会要靠自己爱，自已的事要靠自已去做，农户的思想意识由原来的别人要我发展转变为我要想办法自我发展，这是“社区发展基金”成功的关键所在。

二是坚持“公平、公开、公正”，营造透明平等的民主管理氛围。每个社区根据本社区的实际,因地制宜，信贷过程中相继推出了固定收贷时间、固定收贷地点、现场做账、现场贷还款、黄草纸公布管理制度、大纸公布借贷情况等模式,便于农户清楚并监督基金运转。各社区在集中办公的同时，适当安排一些农技培训、经验交流、民俗汇演之类的活动，在提高会员文化素质的同时也丰富了群众的业余文化生活。集中办公既可简化监督程序，又可降低监督成本，从面增加了监督的有效性，降低资金管理风险。值得一提的是，“社区发展基金”会由于是社员自已参与建立的，才使基金运转实现真正意义上的民主管理，才有真正意义上的公开、透明、公正、公平。如果社员建会的过程和机会都没参与，是由干部或村支两委操办建立，那么就不能代表社员意志，体现不出社员意愿，社员的参与意识和拥有感就会降低，“民有、民管、民用”就容易流于形式，“社区发展基金”的生命力也不会长久。

三是坚持“五户联保”机制，强调社区内互帮互助，降低借贷风险。石门“社区发展基金会”为使社员做到有借有还，提高基金的使用效率，减少借贷风险，推行“五户联保”，其作用是：一是相互帮助制定和实施家庭发展计划，增强家庭经济发展和抵抗市场风险的能力；二是简化贷款审批过程、增强民主管理和监督的力度。四户只要同意给一户贷款，只要有钱可贷，一般就可以贷到款。由于有五户小组，发言权就比较有分量，民主管理和监督不是软弱无力；三是加强社区团结、改善民风、特别有利于诚信建设。如果有人不讲信誉、好吃懒做、偷盗赌博，就无人愿意和他合作，也就找不到人联保。联保是多数勤劳诚信的人孤立和教育少数不勤劳诚信的人，勤劳诚信就成为社区风气。联保也促进了社员之间的相互帮助和学习，从而增强了社区的合作精神和凝聚力。互助促进了村民的团结，民风日趋和谐纯朴，如苏科寨社区，有一户苗族农户能力很弱，没有人愿意与之组成小组，但项目进行几年后，在一次社区收放贷款会议上，有人提出，这户农户也是需要大家去帮助的，于是大家计划以实物的形式购来化肥，组织人帮他一起种植庄稼，年底收获时，这户农户，第一次有了能够吃的粮食，社区的凝聚力得到的更进一步加强。由于这三大作用，保证了还贷率达到100%。

四是坚持“社区所有，封闭运行”原则，增强还贷意识。“社区发展基金”是封闭运行的，不与别社区的成员发生借贷关系，也不吸收社区外的资金入会。参与和服务的对象就是本社区成员。这样的好处是信息对称，比较安全；监督管理简单方便、成本也很低。资金一直在一个充满诚信的环境里运行，还贷意识显著增强。

通过上述措施，石门乡的“社区发展基金”为当地带来了较好经济效益的同时，也带来了良好的社会效益，取得了明显成效：

一是激发了村民的发展意识，缓解贫困户发展资金不足问题。由于石门乡“社区发展基金”一直实行参与式扶贫理念，能保证资金直接进村入户，满足了社区农户的资金需求，社区拥有了属于社员自己的“乡村银行”，解决了“有项目无资金”的问题，社员借款方便，启动了发展内力，激活了发展意识，提高了资金的使用率。本来有相当一部分农户因发展无门，资金无援，而甘心情愿受穷，自从有了社区发展基金，他们也变得不安分了，思维变活了，胆子也变大了，点子也多起来了，纷纷利用资金，引进良种良法，推广先进技术，探索脱贫路子，摆脱穷困现状。

二是提升了社区农户的管理能力，民主管理意识进一步增强。由于社区发展基金会的组建、管委会成员的选举、章程和制度等都是由社区农户亲自参与产生的，创新了基层民主的新方式，增强了民主监督、民主管理的力度，提高了村级事务管理的透明度，加深了他们对项目的认同感和责任感，也促使他们对信贷业务的理解和钻研，通过参与基金会的各项活动，社员的理财能力、组织能力都不同程度得到提高，管理能力也显著提高。

三是增加了社区的凝聚力，促进了农村和谐统一。原来石门乡的各个社区的人都是各忙各的活，各做各的事，各自为政，事不关已，相互间交流很少，不时会发生矛盾和纠纷；自从有了社区发展基金会后，定期开会，经常开展活动，大家一起讨论、交流、决策，基金的管理与运作把社区农户组织起来，促进了民族团结，增进了宗族间的友谊，对建设服务性政府、培养新型农民、建设新农村都有深远的意义。

四是培养了农户的还款意识，提高了脱贫的自信心。由于长期以来，受传统观念的影响，在贫困地区形成了谁能拿到扶贫款谁就有本事的观念，而把扶贫资金当作“唐僧肉”，至于还款问题，认为是国家的钱，不催不还，还款意识淡薄。而社区发展基金，大家都清楚是社员自己的钱，一定要选出自己可相信的人来管理。由于管委会成员负责和村民代表的积极参与，社员的还款意识和信誉度明显增强，主人翁意识和主动参与意识被激活，脱贫的自信心明显提高。

五是突出了让农户成为扶贫主体，激发了工作热情。由于社区基金的整个运作过程，强调了参与式理念，改变了传统的输血式扶贫为造血式扶贫，瞄准了贫困群体，让贫困户成为扶贫的主体，真正享受到扶贫权利，获得扶贫资源，得到实惠。社区管委会成员除管好资金外，还参与社区具体事务的管理，如修公路、建水窖、农村合作医疗、社区文体活动等，管委会成员都能积极参与和支持，使贫困村的整体管理水平得到了很大的提高，勤办事，办好事的热情空前高涨。

六是探索了保证资金安全、提高使用效益新途径。社区发展基金由于是乐施会赠予和社员入股归社区所有的，各级政府和村委会只有监督指导职责，在资金使用上一律不得干涉，打主意，这一机制使资金的安全性得以保证，从根本上解决了扶贫资金被挤占挪用的顽症。另外，石门社区信贷组织源自穷人、瞄准穷人、一次投入、滚动发展、互相帮助、效益多样的新模式，能够使扶贫资金的作用继续发挥，资金使用效率也相应得到提高。

五、关于在我县实施“村级发展互助金试点”的启示及建议。

石门社区发展基金的成功之处，在于完全按照参与式思路，灌输参与式思想，培养参与能力，重视各个层面的全程参与。在制度制定过程中，运用参与式的方法，广泛征求各方面意见，充分酝酿和讨论，形成规范化的原汁原味的符合民意的文本。在具体实施过程中，充分尊重民意，依靠村民自我教育、自我管理、自我监督，不允许有外界行为干预和代办，从面使这种基金运作模式富有生机和活力，得到认可和应用。如何在我县借鉴石门经验，实施“村级发展互助金试点”，我们认为：首先要有愿意为社区真心服务的那么一帮人。威宁县项目管理组的成员，也就是项目推广员，都是从社会上招来的有一技之长的愿意为群众服务的人员，他们的报酬是乐施会在整个项目资金中单列出来的，报酬跟着项目走，有项目就有报酬，项目停止报酬也终止，其报酬的额度根据项目大小每月在450到600元之间。在社区信贷的整个过程中，他们，包括社区内选举产生的管委会成员，都不能从信贷中得到任何好处。现在，项目已经进入了良性发展阶段，才由村民讨论给予微薄的适当误工补贴（每个工10元）。因此，没有真心实意为群众的思想，就产生不了塌塌实实为群众办事的管委会，没有愿意为社区真心服务的那么一帮人，整个项目就无法运转。其次要有以诚信为荣的普遍社会理念。石门是一个很值得研究的奇怪的地方，到现在为止，这里仍然是贵州乃至全国经济文化最不发达的地区之一，但在一百多年前，这里却培养了不少苗族知识分子。威宁县志载，“据不完全统计，有华西大学、云南大学、中央大学、蒙藏学校等大专院校毕业共约三十余人，有三人还得了博士学位。中学毕业生一二百人，小学毕业数千人。在一个自古来从没有一个人知书识字的少数民族地区，能培养出这样多的知识分子，不能不说是教育史上的奇迹。”这里还诞生了两位分别在贵州和云南就职的厅长。这得益于1905年英国传教士柏格理在这里10年的传教。柏格理在这里修建教堂、学校、孤儿院、麻风村、药房、游泳池、足球场、垦殖事业部、供水设施等，使石门坎成为20世纪初的“西南苗区最高文化区”。至今，这里仍然保留有教堂，仍然有大量群众信仰基督教。正因为如此，受宗教教义的影响，群众普遍质朴，心地友好善良，以诚信为荣已成为这里的普遍社会理念。“社区发展基金”是在民主管理的体制下运行的，试想一下，只要任何一个诚信链条出现危机，整个社区信贷的大厦就会轰然倒塌。再次是社区内部必须实行制度化的自我管理。有效的管理，历来是出效益的必要前提。石门乡7个社区的管委会成员，都是经过群众民主选举产生的，选举的关键就是看你有没有为群众真心办事的思想，有没有为群众真心办事的能力，只要思想好能力强，你就不是村组干部也可以进入管委会，反之，你就是村组干部也进不了管委会。管委会成员是有任期的，可以连选连任，公信力不强或群众不信任的就会被淘汰。同时，各管委会还因地制宜制订了一整套切实可行的制度，但最管用的一条就是办一切事情都公开，真正体现了公开公正的原则。第四是必须最大限度地提高村民的参与。以前输血式的扶贫为什么会大面积失败，原因是多种的，但最关键的还是村民自主参与程度低。输血式扶贫是你要我脱贫，国家是主动的，而群众是被动的，脱不脱贫不要紧，要紧的是反正是国家的钱不用白不用。石门乡的“社区发展基金”，可以说是完全的造血式扶贫，从脱贫项目的选定到实施，群众都是主动的，他会珍惜这一次来之不易的机会，他会划算好每一分钱。在7个社区，群众的参与不仅体现在对管委会的民主选举和对管委会成员的民主监督上，而且群众主人翁地位还体现在对小额贷款基金的拥有上。社区按照乐施会本金的总额为所有社区成员公平配股，同时规定社区的所有成员以现金的形式参股，这样，在社区小额信贷的本金上，不仅有乐施会的“血”，也有社区全体群众的“血”，而社区则从当年所产生的利息中提出一定比例当作红利分给群众。这样，群众不仅有了脱贫的愿望，也有了脱贫的资金支持，更有了参与决策和管理的积极性.